काठमाडौं । केपी शर्मा ओली प्रधानमन्त्री हुँदा एकै कार्यकालमा दुई पटक प्रतिनिधिसभा भंगको सिफारिस गरे। सिफारिस दुबै पटक राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीबाट सदर भयो। यद्यपि सर्वोच्च अदालतले उल्ट्यायो।
नेपालको संविधानको धारा ८५ मा संविधान बमोजिम अगावै विघटन भएकामा बाहेक प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल पाँच वर्षको हुने सुनिश्चित गरेको छ। तर धारा ७६ ले कार्यकाल अगावै विघटनका पूर्वशर्त राखेको छ।
जसको सम्बन्ध सरकार गठनसँग जोडिएको छ।
७६(१) मा बहुमतप्राप्त दलको प्रधानमन्त्री छ। (२) मा दुई वा दुई भन्दा बढी दलको सरकार। (३) मा अल्पमतको सरकारको कुरा छ भने (५) बहुमत पुर्याउन सक्ने कुनै पनि दलको प्रतिनिधिसभा सदस्य प्रधानमन्त्री बन्ने कुरा छ। यी ५ वटै प्रावधानमा उपधारा (५) नौलो प्रावधान हो। यसलाई प्रतिनिधिसभा विघटन रोक्ने अन्तिम अस्त्रका रुपमा राखिएको हो।
निवर्तमान प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले पुस ५ र जेठ ८ गरी दुई पटक प्रतिनिधिसभा विघटन सिफारिस गरे।
पहिलो विघटनमा संसद पुनर्स्थापना भयो। दोस्रो विघटनमा पुनर्स्थापनामात्र होइन ओलीको पद नै गयो। पहिलो विघटन ओलीले ७६(१) बमोजिमको प्रधानमन्त्रीको हैसियतमा गरेका थिए। दोस्रो भने उपधारा ३ बमोजिमको प्रधानमन्त्रीको हैसियतमा गरे। दुबै विघटन बदर गरेको सर्वोच्च अदालतले पछिल्लो विघटनमा पुनर्स्थापनामात्रै गरेन प्रतिनिधिसभा विघटन गर्न रोक लगाउने थुप्रै अन्तर्राष्ट्रिय अभ्याससमेत स्मरण गराएको छ।
सर्वोच्चको संवैधानिक इजलासले अन्तर्राष्ट्रिय फैसलासँगै संसदीय प्रणालीको अभ्यासको प्रकृति र नेपालले अनुशरण गरेको अभ्यासलाई पनि विस्तृत व्याख्या गरेको छ।
संसदीय प्रणाली र अभ्यास
संवैधानिक इजलासले आफ्नो फैसलामा संसदीय प्रणालीका आधारभूत मर्म एवं मूल्य मान्यता तथा संसदीय प्रणाली भएका मुलुकको अभ्यासको फेहरिस्त प्रस्तुत गरेको छ। तर त्यस्ता अभ्यासहरु अनुशरण गर्दा आफ्नो संविधानमा रहेका प्रावधानहरुको सापेक्षतामा नै हेरिनुपर्ने, कसैको कुनै अभ्यासभन्दा संविधानमा रहेका प्रावधानकै बढी महत्व र उपयोगिता रहने उल्लेख गरेको छ।
बेलायत
संसदीय प्रणालीको जननी मानिने बेलायतमै पनि वेस्टमिन्स्टर मोडलको स्वरुपमा परिवर्तन आएको र प्रतिनिधिसभा विघटनको सीमा र बन्देज निर्धारण गरिएको उल्लेख गर्दै नेपालमा भने बेलायतमा समेत सुधारिइसकेको पुरानो संसदीय प्रणाली देखाएर प्रतिनिधिसभा विघटनको औचित्य पुष्टि गर्ने प्रयास भएको फैसलाले भनेको छ।
‘नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ५३ मा रहेको प्रावधानले तुलनात्मक रुपमा वेस्टमिन्स्टर मोडलसँग केही हदसम्म सानिध्यता राखेको थियो। त्यसैले २०४७ सालको संविधान अनुसार यस अदालतमा दायर भएका विवादहरुको निरुपणका सन्दर्भमा पनि वेस्टमिन्स्टर मोडललाई सन्दर्भ सामाग्रीको रुपमा उल्लेख गरिएको देखिन्छ। यो वेस्टमिन्स्टर मोडल कुनै संविधानद्वारा निर्देशित मोडेल नभएर बेलायतमा गरिएको लामो समयको संसदीय अभ्यासको परिणाम हो। वेस्टमिन्स्टर मोडेलको जननी मानिएको बेलायती सन्दर्भमा पनि पछिल्लो समयमा आएर प्रतिनिधिसभा विघटनका सीमा बन्देजहरू निर्धारण गरिएको देखिन्छ। कायम रहेको हाउस अफ कमन्स सशक्त र कार्य सम्पादनका लागि क्रियाशील रहेको राष्ट्रिय अर्थतन्त्रका लागि तथा राष्ट्रिय स्वार्थका दृष्टिले मध्यावधि निर्वाचन अनुपयुक्त भएको, अर्को वैकल्पिक सरकार गठन हुने अवस्था कायम रहेको स्थितिमा प्रधानमन्त्रीले विघटनका लागि गरेको सिफारिस अस्वीकार गर्न सकिने मान्यता स्थापित गरिएको पाइन्छ। यसैगरी यदि प्रधानमन्त्रीको सिफारिस असंवैधानिक छ भने त्यसलाई अस्वीकार गर्न सकिने दृष्टिकोण विकास भएको देखिन्छ,’ फैसलामा भनिएको छ।
यसमा फैसलाले सन् २०११ मा जारी भएको ‘फिक्स्ड टर्म पार्लियामेन्ट एक्ट’को उदाहरण प्रस्तुत गरेको छ। जसले संसद् भंग गर्ने बाटो बन्द गरेको छ। ‘यो एक्टले बेलायती परम्परागत धारणामा केही परिवर्तन ल्याएको (सीमा-बन्देज निर्धारण गरेको) पाइन्छ। पहिले बेलायतमा संसदको विघटन रानीको विशेषाधिकार मानिन्थ्यो र प्रधानमन्त्रीको सल्लाह वा सिफारिसमा यो अधिकारको प्रयोग गर्ने संसदीय अभ्यास रहिआएको थियो। अहिले फिक्स्ड टर्म एक्टले प्रत्येक पाँच बर्षमा हुने निर्वाचन मितिभन्दा २५ कार्य-दिन अगाडि संसदको विघटन हुन सक्दछ। यस बाहेक संसद् स्वयमले मध्यावधि निर्वाचन गर्ने भनी मतदान गरेमा वा संसदबाट सरकारले विश्वास गुमाएको अवस्थामा निर्वाचनमा जान सकिने व्यवस्था गरिएको छ,’ फैसलामा उल्लेख छ।
यसरी बहुदलीय संसदीय प्रजातन्त्रको जननी मानिएको बेलायती पद्धतिमा पछिल्लो समयमा आएको परिवर्तनलाई नहेरी परम्परागत वेस्टमिन्स्टर मोडेलका केही सुत्रहरुको मात्र अन्धानुकरण गर्नु नेपालका लागि बुद्धिमत्तापूर्ण कार्य नहुने सर्वोच्चको ठहर छ।
सदियौँदेखि संसदीय सर्वोच्चता अपनाउँदै आएको र संसदीय काम कुरामा वा रानी/राजा र प्रधानमन्त्री बीचको सल्लाह, सिफारिसको अन्तरवस्तुमा प्रवेश गरेर अदालतबाट कानुनी वैधानिकता परीक्षण गरेको उदाहरण नभएको बेलायतको इतिहासमा पहिलो पटक संसदको अधिवेशन अन्त्य गर्ने विषय अदालत पुगेको र प्रधानमन्त्रीले रानीलाई गरेको सिफारिसको कुराको न्यायिक परीक्षण तथा संसदीय अभ्यासको केही पक्षमा समीक्षा गरेर अदालतले सन् २०१९ सेप्टेम्बर २४ मा ऐतिहासिक फैसला गर्दै अधिवेशनको अन्त गरिएको कुरालाई गैरकानुनी ठहर गरेको फैसलामा स्मरण गराइएको छ।
यस्तो घटना संसदीय इतिहासमा ज्यादै नौलो मानिने र संसदीय सर्वोच्चताको इतिहास बोकेको बेलायतमा नै संवैधानिक सर्वोच्चता अपनाएका मुलुकहरुका लागि पनि दुर्लभ मानिने यस प्रकारका न्यायिक व्याख्याले अवधारणागत गतिशीलताको कुरालाई नै प्रमाणित गरेको सर्वोच्चको ठम्याई छ। यसले परम्परागत बहुदलीय र संसदीय अभ्यासलाई नवोदित लोकतान्त्रिक मुलुकहरुले सापेक्षिक रुपमा नै ग्रहण गर्नुपर्छ भनेको फैसलाको जोड छ।
भारत
बेलायती अभ्याससँग धेरै हदसम्म मिल्दोजुल्दो बहुदलीय संसदीय प्रणाली अपनाएको भारतमा समेत लोकसभा तथा राज्यका विधानसभा विघटन सम्बन्धी विवादहरु न्यायिक निरुपणको विषय बन्ने गरेका र व्याख्या भई सिद्धान्त प्रतिपादन हुने सिलसिला अगाडि बढेको फैसलामा उल्लेख छ।
यसमा एसआर बोम्मल तथा रामेश्वर प्रसादको विवादका सन्दर्भमा भएको व्याख्यालाई उदाहरणका रुपमा प्रस्तुत गरिएको छ। संक्षेपमा भन्नु पर्दा भारतीय संविधानमा लोकसभा वा विधानसभा विघटन गर्ने अधिकारको कुनै खास सीमा बन्देज नतोकिएको भए पनि न्यायिक व्याख्याको माध्यमबाट यो अधिकार प्रयोगका सीमाहरु निर्धारण हुँदै आएको उल्लेख छ।
‘भारतीय प्रयोगकै सन्दर्भमा हेर्दा पनि विघटनसम्बन्धी अधिकार निरपेक्ष तवरको अधिकार होइन। यसको न्यायिक परीक्षण हुन सक्दछ। सरकारले विश्वास गुमाएको छ वा छैन भन्ने कुरा सदनमा नै परीक्षण गरिनु पर्दछ। बदनियत वा दुराशयपूर्वक, वा असान्दर्भिक कुराहरुका आधारमा बिघटन गरिएको छ वा छैन भन्ने कुरा अदालतले हेर्नु पर्दछ। विवेकहीन र दुराशयपूर्वक विघटन गरिएको कार्यले मान्यता पाउन सक्दैन, विघटनका उचित आधार र कारणहरु थिए भन्ने कुरा सरकारले पुष्टि गर्नुपर्दछ भन्ने कुराहरु अहिले स्थापित मान्यता बनिसकेको पाइन्छ। संविधानको संरक्षण गर्ने कुरामा अदालत अन्देखा र मौन रहन सक्दैन। सविधानको रक्षकको रुपमा अदालत जागरुक रहन्छ भन्ने कुरामा पनि पछिल्लो समयमा जोड दिइएको देखिन्छ,’ फैसलामा उल्लेख छ।
पाकिस्तान
संसद विघटनका परिघटनाहरु पाकिस्तानमा पनि समय समयमा देखा परेका छन्। विवादहरु बेला-बेलामा अदालत पुगेका र न्यायिक पुनरावलोकन भएका छन्। सैफुल्ला मोहमद खानको मुद्दामा संसद् विघटन सम्बन्धमा संविधानको धारा ५८(२)(ख) अन्तर्गत राष्ट्रपतिले प्रयोग गर्ने स्वविवेकको अदालतले न्यायिक परीक्षण गरेको थियो। सो मुद्दामा पाकिस्तानको राष्ट्रियसभा सन् १९९३ को अप्रिलमा विघटन गरिएको कार्य संविधानसम्मत् थियो वा थिएन र अदालतले सो विषय हेर्न सक्छ वा सक्दैन भनी संवैधानिकता र सक्षमता (क्षेत्राधिकार सम्बन्धी) प्रश्न उठाइएको थियो।
पाकिस्तानको सर्वोच्च अदालतले संविधानको धारा ५८(२)(ख) को व्याख्या गर्दै राष्ट्रपतिलाई राष्ट्रियसभा विघटन गर्ने अधिकार भए पनि सो अधिकारको प्रयोग कानुन र न्यायसम्मत् हुनुपर्दछ र त्यसो नभएमा अदालतले संविधान बमोजिम आफ्नो कर्तव्य निर्वाह गर्नुपर्दछ भनी व्याख्या गरेको छ।
त्यसपछि पूर्वप्रधानमन्त्री नवाज सरिफको मुद्दामा सन् १९९३ मा विवेकसम्मत् आधार नभइ आफ्नो इच्छा वा सनकको आधारमा जनताको प्रतिनिधित्व गर्ने संस्थाको विघटन गरिने जस्तो गम्भीर कदम लिन नहुने, त्यसको लागि वस्तुनिष्ट आधार देखिनुपर्ने र जनताको नजरमा समेत न्यायपूर्ण देखिनुपर्ने आदि कारण उल्लेख गर्दै विघटन बदर गरेर अदालतले राष्ट्रियसभा पुनर्स्थापना गर्ने फैसला गरेको थियो।
‘यी परिघटनाहरु पछि सन् २०१० मा पाकिस्तानको संविधानको धारा ५८ मा संशोधन गरी अब राष्ट्रियसभामा अविश्वासको प्रस्ताव पेस गरिने कुराको सूचना दिइएको वा अविश्वासको प्रस्ताव पारित भएको वा पदबाट राजीनामा दिइसकेको प्रधानमन्त्रीले राष्ट्रियसभा विघटनको सिफारिस गर्न नपाउने, प्रधानमन्त्रीविरुद्ध अविश्वासको प्रस्ताव पारित भएको अवस्थामा राष्ट्रियसभाको बैठकबाट अब कुनै सदस्यले सदनबाट विश्वासको मत प्राप्त गरी विकल्प दिन सक्दैन भन्ने यकिन नगरेसम्म राष्ट्रपतिले राष्ट्रियसभा विघटन गर्न नपाउने व्यवस्था समेत गरिएको छ,’ फैसलामा उल्लेख गरिएको छ।
श्रीलंका
संसद् विघटन सम्बन्धी विषय र राष्ट्र प्रमुखको अधिकार सम्बन्धमा श्रीलंकाको सर्वोच्च अदालतले पनि व्याख्या गरेको छ। कूल २२५ सदस्यीय श्रीलंकाको संसदमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री रनिल विक्रमासिंघेको पक्षमा ११७ जनाको बहुमत देखिएपछि तत्कालीन राष्ट्रपति मैत्रीपाला सिरिसेनाले आफ्नो पक्षमा संसदमा बहुमत नभएको कारणबाट संसदको विघटन गरेर मध्यावधि निर्वाचनको घोषणा गरेका थिए। सर्वोच्च अदालतमा ९ वटा मुद्दा दायर भए। उक्त विवादको सन्दर्भमा १३ डिसेम्बर २०१८ मा सर्वोच्चका ७ जना न्यायाधीश संलग्न इजलासबाट राष्ट्रपतिको निर्णय ‘असवैधानिक’ भनेर बदर गर्यो।
राष्ट्रपतिले कार्यकारी हैसियतमा गरेको निर्णय/घोषणा श्रीलंकाको संविधानको धारा ११८(ख) र धारा १२६ अन्तर्गत न्यायिक पुनरावलोकनको दायराभित्र पर्छ भन्दै अदालतले विघटनका आधारहरुको मूल्याङ्कन गर्यो। संसदको तोकिएको कार्यावधिभन्दा अगावै गरिएको विघटनलाई संविधानको धारा ७० (१) को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांश प्रतिकूल हुँदा असंवैधानिक छ भनी राष्ट्रपतिको घोषणा बदर गरिएको र संसदको पुनर्स्थापना गरियो।
‘यसबाट समेत प्रतिनिधिसभा विघटनको विषय न्यायिक निरुपणको विषय हो। यो राष्ट्राध्यक्षको असीमित विशेषाधिकारको विषय होइन, यो अधिकार प्रयोगका संवैधानिक सीमा छन् र त्यसको निरुपण अदालतबाट हुन सक्दछ भन्ने देखिन्छ,’ फैसलामा भनिएको छ।
जर्मनी
लोकतन्त्र वा संसदीय प्रजातन्त्रको कुनै सर्वकालीन र सर्व-स्वीकार्य ढाँचा नहुने र यसलाई आ-आफ्नै मुलुकको परिवेश र संवैधानिक विकासक्रमको सापेक्षतामा हेर्नुपर्ने भन्दै सर्वोच्चले आफ्नो फैसलामा यहाँनेर जर्मनीको उदाहरण पनि दिएको छ।
लोकतान्त्रिक मुलुकको रुपमा रहेको जर्मनीको संविधान अनुसार त्यहाँको संसदबाट चान्सलरले विश्वासको मत पाउन नसकेको अवस्थामा विघटन हुन सक्ने प्रावधान रहेको छ। यही प्रावधानका आधारमा सन् १९७२, १९८२ र २००५ मा क्रमशः सत्तामा रहेका चान्सलरहरु विल्ली ब्रान्ड्ट, हेल्मट कोल र गेर्हार्ड स्क्रोडरले विश्वासको मत नपाएको भन्ने आधारमा ‘बन्डिस्टेज’ नामले बोलाइने संसद् विघटन भई निर्वाचन भयो। यसरी गरिएको विघटनसम्बन्धी दुई वटा विवाद त्यहाँको संवैधानिक अदालतमा पुग्यो र सुनुवाइ समेत गरिएको थियो। तर पुनर्स्थापना भने भएन।
डेनमार्क
डेनमार्कको संसद् (फलकेटिङ) लाई चार वर्षको कार्यकाल पूरा हुन नपाउँदै सरकारले विघटन गर्न सक्ने सजिलो वा खुकुलो प्रावधान त्यहाँको संविधानमा रहेको छ। तथापि यस प्रकारको अधिकारको प्रयोग गरेर विघटन गरेको उदाहरण देखिँदैन।
क्यानडा
क्यानडाको हाउस अफ कमन्स् को पनि पाँच वर्ष अवधिको कार्यकाल पूरा नहुँदै विघटन हुन सक्ने व्यवस्था छ। तर यो अधिकारको प्रयोग भएका दृष्टान्त पाउन भने कठिन छ। त्यहाँको प्रदेशसभा पनि विघटन गर्न सकिने व्यवस्था रहेको छ।
साना देश
ओन्टारियो, क्युबेक, न्युफाउण्डल्याण्ड र लाब्राडर, प्रिन्स इडवार्ड आइसल्याण्ड, उत्तर मनिटोबा जस्ता साना देशले निश्चित मितिमा निर्वाचन गर्ने संवैधानिक पद्धति अपनाएको पाइन्छ।
बेल्जियम
बेल्जियमको संविधानमा पनि विघटनसम्बन्धी व्यवस्था रहेको छ। तर त्यहाँ विघटनको अख्तियारी दुरुपयोग गरिएको दृष्टान्त पाउन सकिँदैन।
नर्वे
राजतन्त्र र संवैधानिक प्रजातन्त्र अपनाएको मुलुक नर्वेको संविधान अनुसार त्यहाँको संसद् (स्टोर्टिङ) को चार वर्षको कार्यावधि पूरा नभै विघटन गर्न मिल्दैन। संसद् (प्रतिनिधि सभा) विघटन नगर्दा पनि नर्वेको लोकतन्त्र मौलाएकै छ, त्यहाँ राजनीतिक स्थिरताको कुरामा खास कुनै समस्या देखिएको छैन।
जापान
जापानको सन्दर्भमा हेर्दा त्यहाँको संसद् (डैट) को हाउस अफ रिप्रजेन्टेटिभ मन्त्रिपरिषदको सिफारिसमा राजाले विघटन गर्न सक्ने व्यवस्था संविधानमा रहेको पाइन्छ। तर सन् १९७६ डिसेम्बरको एउटा अपवाद बाहेक असामयिक रुपमा विघटन गरिएका उदाहरण पाउन सजिलो छैन।
‘लोकतन्त्रलाई बलियो र मजबुद बनाउन विघटन यदि आवश्यक हुन्थ्यो भने विश्वका धेरैवटा लोकतान्त्रिक मुलुकहरुले धेरै पटक विघटनसम्बन्धी अभ्यास गर्ने थिए होला। तर त्यसो गरिएको पाइँदैन। यसलाई अर्को कोणबाट हेर्ने हो भने प्रतिनिधिसभा विघटन नहुनुलाई राजनीतिक स्थिरताको द्योतकको रुपमा पनि लिन सकिन्छ,’ सर्वोच्चको फैसलामा भनिएको छ।
अभ्यासभन्दा संविधान ठूलो
यी अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासको आधार नेपालको सर्वोच्च अदालत विघटन गर्नेसम्बन्धी कुनै शाश्वत तरिका निर्धारित नहुने निष्कर्षमा पुगेको फैसलामा देखिन्छ।
‘विघटन गर्ने प्रणाली अपनाइएको अवस्थाका मुलुकहरुमा सामान्यतयाः यो कार्य राष्ट्राध्यक्ष (राजा वा राष्ट्रपति) बाट हुने गर्दछ। राष्ट्राध्यक्षबाट यो अधिकारको प्रयोग गर्दा कतै निजको आफ्नो तजविजान, कतै प्रधानमन्त्रीको सल्लाह वा सिफारिसमा, कहिले कानुनद्वारा निर्धारित अनिवार्य परिस्थितिमा पनि विघटन हुने प्रचलन रहेको छ,’ फैसलामा उल्लेख छ।
संसदबाट सरकार गठन हुन नसकेको अवस्थालाई भने सामान्यतयाः सबै ठाउँमा बिघटनको वैध कारण वा आधार मानिएको सर्वोच्चको ठहर छ।
‘कतिपय अवस्थामा प्रधानमन्त्रीले गरेको विघटनको सिफारिस राष्ट्राध्यक्षले अस्वीकार गर्नु पर्ने अवस्था पनि रहन्छ भनी मानिएको छ। कुनै मुलुकले संसद् विघटनको लागि स्वयम संसदकै स्वीकृति चाहिने प्रणाली अपनाएका छन्। विघटन गर्ने वा नगर्ने विषयमा जनमत संग्रहको माध्यमबाट निर्णय गरिएको दृष्टान्त पनि छ। संविधानद्वारा निर्धारित कार्यावधि समाप्त नभएसम्म प्रतिनिधिसभा विघटन गर्न नसकिने संवैधानिक पद्धति समेत रहेको पाइन्छ। कुनै देशले विभिन्न मोडेलहरु अपनाएको समेत देखिन्छ,’ फैसलामा भनिएको छ।
यसबाट प्रतिनिधिसभा विघटनका सर्वकालीन वा सर्व-स्वीकार्य एउटै सिद्धान्त छैनन् र यसलाई आ-आफ्नो मुलुकको संवैधानिक संरचनाको सापेक्षतामा हेरिनु पर्दछ भन्ने निष्कर्ष सर्वोच्चको छ। यस आधारमा नेपालको संविधानको पनि आफ्नै विशेषता भएको फैसलामा उल्लेख छ। नेपालले अपनाएको संसदीय प्रणाली वेस्टमिन्स्टर र परम्परागत नभइ आफ्नै अनुभवले खारिएको र आफ्नै आवश्यकताद्वारा अनुप्राणित एवं विशिष्ट किसिमको रहेको सर्वोच्चले ठहर गरेको छ।
नेपालको इतिहास
सर्वोच्चको फैसलामा नेपाल संसद् विघटनको इतिहास पनि उल्लेख छ। वि.सं. २००४ सालमा जारी भएको नेपाल सरकार वैधानिक कानुनदेखि गणना गर्दा २०७२ सालसम्म ६८ वर्षको अवधिमा नेपालमा ७ वटा संवैधानिक दस्तावेज निर्माण भएको पाइन्छ। २०१७ सालदेखि हालसम्म विभिन्न ८ पटक कार्यकाल पूरा हुन नपाउँदै प्रतिनिधि सभा विघटन भएको फैसलामा उल्लेख छ।
